财政为国家根本，关乎国运盛衰成败，中国历代王朝都非常重视财政制度的建设， 而对财政监察体系的设置，更是其中的重要组成部分。 明代，中央集权空前发展，其财政监察制度也达到了相当完备的水平。 一、明代财政监察立法 明朝开国皇帝朱元璋，基于自身幼时经历，认为元末吏治败坏、法令不行，是导致民不聊生的主要原因。 因此，他十分重视借助法令约束来规范统治秩序， 对于影响国家运行的财政监察，自然更为严格。 （一）《宪纲》有关财政监察的规定 早在洪武四年（1371 年），御史台进所拟《宪纲》四十条，作为行政监察、监察的法规性文件，朱元璋 “览之亲加删定，诏刊行颁给”①。 洪武二十六年（1393年），朱元璋又将之编入《诸司职掌》，嗣后，经建文、永宣等朝，屡有修改补充，正统四年（1439 年），明英宗正式敕谕颁布《宪纲事例》，最终并同一应财政监察相关法规，汇总入校修于明孝宗、武宗，重修于世宗，再修于神宗的万历《明会典》。 《宪纲》中，对财政监察机构的设置、权限、执行方式等内容做出了明确规定。 主要的财政监察的职能和权利被赋予了科道系统，也就是都察院及其下属十三道监察御史、六科给事中、户部清吏司，以及提刑按察使司，他们负责审查中央政府和地方各级政府部门的相关财政活动，若有违法即行究治。 同时，监察机构对于官员的经济犯罪，是有着审查及弹劾的权力的，“凡百官有司才不胜任，猥琐阊茸，善政无闻，肆贪坏法者，随即纠劾”②。 如发现贪污舞弊等行为， 对五品以上官员上疏弹劾，由皇帝定夺，五品以下则直接定罪惩处，再将处罚情况上报。 明代对官员任期内政绩的审查，有考满和考察两种形式，考满的主要内容为辖下户口数、垦田数以及钱粮收入情况， 尤以赋税收入增亏来决定优劣；而考察所列举的第一项内容，便是 “贪”，显然，官员在任期中经济事务方面的政绩和可能存在的经济问题，都需由财政监察机构的官员会同吏部来进行操作、考核。 并且，为确保财政监察活动的顺利推行，政府明令从中央到地方各级衙门不许挟私阻挠，否则严加制裁。 此外，《宪纲》还对财政监察官员的选拔任用要求，对他们的纪律约束以及考核审查标准都予以了明确规定，在选用上，“凡都察院各道监察御史并首领官，按察司官并首领官，自今务得公明廉重、老成历练之人奏请除授，不许以新进、初仕及知印承差吏典出身人员充用”③，也就是在品格和资历上均有所要求。 对于他们的职业纪律，同样加以约束，如规定其等务必奉公廉洁，不能侵占公私财物；履行公务时，要节俭不能铺张浪费；需依法办事，绝不能徇私舞弊；同时，要求监察官员之间需通力协作、互相监察等等。 为防止他们出现玩忽职守或营私舞弊问题，规定监察官员同其他部门官员一样，要按期接受例行的考满和考察，不仅如此，还要有与其工作内容相符合的特定审查， 如有违法行为或履职不称者即被清退罢黜。 （二）《大明律》有关惩赃的规定 《大明律》的基调，是以严刑峻法来惩治官民，相比唐宋立法而言，其中增加了很多有关财政监察的条文，范围涉及赋税征收、仓储管理、经费开支等财政活动诸方面，试图将各种违法乱纪行为都纳入监察体系。 首先，对征税官员以及仓库管理者的处理。 前者，若征税存在 “放富差贫，挪移作弊” 等滥用职权、徇私舞弊行为，或者存在执法不严，或滥用职权擅加赋敛，或对自己职责范围内破坏财政秩序的情况纵容枉法；后者，对仓库财物粮米被盗损耗隐瞒虚报，或将府库钱粮私借挪用冒支等等，都会受到严格处罚。 对前者，如 “凡有司科微税粮，及离泛差役”，应 “各验籍内户口田粮，定立等第科差”，若赋役不均，故意放富差贫，“当该官吏，各杖一百”，“若上司不为受理者，杖八十”④。 再如“跌斛淋尖，多收斛面” 这种在征税容器上做手脚而私自多收的行为，要科以 “杖六十” 的处罚；而对征税时受财枉法行为，罪属贪腐，从重论处，“若以附除粮数，计赃重者，坐赃论，罪止杖一百”⑤。 而对于入库钱粮的管理，对因失职造成的钱粮被盗，要参照一般人盗窃仓库钱粮之罪处罚，“故纵者，各与盗同罪”。 因过失所造成的坏损，“计所损坏之物，坐赃论，着落均陪还官。 ” 对“凡监临主守，自盗仓库钱粮等物，不分首从，并赃入罪”，对于虚捏文案 “侵欺、借贷、挪移”，“并计赃，以监守自盗论”。 处罚程度因盗取数额而异，从 “一贯至四十贯” 不等，“一贯以下杖八十，至四十贯则斩”⑥。 其次，对官吏犯赃的处理，集中列于《刑律受赃条》中，分为十一条，规定十分详细且惩处颇为严厉。 形式包括除官、 停薪等经济处罚， 根据所受赃款不同数额，处笞、杖、徒、流、绞刑等等不同的刑罚。 如对于受赃后有枉法行为者，受赃数额一贯以下处杖刑七十，每增五贯罪加一等，受赃若达八十贯，处以绞刑，受赃但未有枉法行为的官员，一贯以下处杖刑六十，同样以五贯为阶累进增加，达到一百二十贯，处杖刑一百，流放三千里。 《大明律》的严密法网之外，朱元璋为惩治贪腐，亲自主持制定了《大诰》《大诰续编》《大诰三编》等法令汇编，其中涉及惩贪的有150 条，且用刑之重甚至是超过《大明律》的，这些重要条款都被附载于《大明律》之后，以补充、解释《大明律》的法律精神。 二、明代财政监察体制 从机构设置上，明代具有财政监察职能的机构，在中央有都察院、六科给事中以及户部十三清吏司，在地方有提刑按察使司及督抚等。 （一）中央财政监察机构与职能 1、都察院。 都察院设立于洪武十五年（1382 年），主管官员为都御史、副都御史和佥都御史，其下设十三道监察御史。 在院办事的堂上正官，其财政监察职能主要有两方面，其一，纠劾百司。 也就是纠举查核违反国家经济政策，以及有贪赃枉法行为的各级官员。 其二，考核百官，主要是对各级官员在任期内政绩进行考核，其中经济方面的政绩最为重要。 都察院在纠察各部门的违法、违纪案件过程中，对一般案件处理可同吏部做出决定，重大案件则要同刑部、大理寺一并审定议决。 在都察院中， 具体实施财政监察活动的是其属下十三道监察御史。 监察御史对中央各部门以及地方政府均有财政监察职责。 监察御史对中央各部门财政监察职责大致有三个方面，第一，与堂上正官相同，监察察举各部门官员是否存在经济违法行为，方式为可 “露章面奏”，也可 “退上封事”，并参与官员经济政绩的审核。 第二，两京刷卷，即对南北两京各衙门的公务文书进行审阅、勘查、核实，以了解财政活动、发现财政问题。 第三，巡视仓储，清查内府外廷仓库的钱粮出纳账籍，有无侵吞、挪用、盗窃、亏空和霉变残次等问题。 监察御史对地方实施财政监察， 有专差和按差之分。 专差，即对盐政、茶马、漕运、关税、屯田、仓储等国家重要经济活动进行专项监察，称巡盐、巡漕、屯田御史等等，各有所掌；按差即所称巡按御史，巡查各地进行财政监察，“凡在外有司，扰害良善，贪赃坏法，致令田里荒芜，民人受害，体访得实，具奏提问”⑦，凡官员有经济上的违法问题， 对五品以上需要指明其违法事实呈交皇帝裁决，六品以下劣迹确凿者可就便拿问。 他们还要巡视地方仓库，盘查钱粮，防止苛滥。 而为防止监察御史贪污舞弊，明代规定，监察御史回京复命，主官都御史要考核其工作是否称职、上奏皇帝，即 “回道考察”。 嘉靖十三年（1535 年）做出规定，都御史考核监察御史履职过程中称职与否， 要以如下工作成效为标准，即能否惩处奸恶无良官吏、能否为枉法冤屈之人主张、能否做到及时勘合公文、生活工作是否廉洁简朴、能否与同官协同合作等。若存在枉法曲护、甚至为非作恶等失职、渎职行为，便要奏请论罪、罢黜。 2、六科给事中。 明朝六科给事中设置是对应吏户礼兵刑工六部，故为六科，每科主官为都给事中一人，左右给事中各一人。 六科给事中为独立机构，不隶属任何主官，他们直接向皇帝负责，他们有参政议政的言官职责、有谏议封驳之权，还要对文武百官监察弹劾。 给事中的财政监察职能，户科和工科最为显著。 户科职在监察户部衙门的经济类事务，主要是对田赋、漕粮、盐课、官俸军饷等折色进行磨算注销，并需盘查各仓库钱粮征收纳库支出情况。 工科给事中职责权限范围很广，主要是工部衙门工程营造、器械制造费用评估审核，以及对工料仓库等的巡视勘查，要查考两京工部抽分、监察在京各税司及内府钱粮收支，还要监察货币铸造情况。 二科之外， 其他科给事中也在不同方面进行对中央官署的财政监察，如官员考满、考察过程中，吏科要参与对其履行经济职能的政绩进行审查，“凡天下诸司官吏，三年朝觐到京，奏缴须知文册到科（指吏科），查出钱粮等项数目差错者，经该官吏参奏究治”⑧。 六科的设置，鲜明体现了朱元璋分权治吏的理念。都察院之外另设六科，互不统属、相互制约，在中央便形成了互补并制衡的监察体系。 都察院侧重于纠察全国官员，六科给事中主要对口监察中央六部，十三道监察御史则重点审计地方。 3、户部十三清吏司。 明初自罢 “比部” 之后，未再设独立审计机构， 户部作为统领全国财政事务的管理机构， 其职掌权限就变成既管理财政收支又负责财政监察，也就是财政管理与审计监察职能都集中于户部。 户部的职责范围，一是审核财政账簿，每年年终，县州府布政司逐级编制报表，上报一年来财政收支，然后派计吏送往户部核销， 户部则对各级所送交报告进行逐一勘查、核实，并将审查结果及全国财政状况呈奏皇帝。 二是审核户口册。 每至大造黄册之年，户部便主持负责对各地造送黄册进行审核， 勘查审核全国户口和赋役等。 三是审核鱼鳞图册。 四是 “明白究问” 各地粮长催办的赋税钱粮。 五是监察仓场和管理太仓库，也要对地方仓库进行定期监察。 户部下设的十三清吏司， 要负责地方财政的审计监察，对各地钱粮征收、起运、存留等情况进行审查。 前述每年各布政司及府州县报送户部核销的本年收支事项， 便由十三清吏司负责， 对所管布政司报告进行核查。 同时， 户部还对各地户口和土地变动情况进行审核，“凡各处户口，每岁取勘明白，分豁旧管、新收、开除、实在总数，县报于州，州类总报之于府，府类总报之于布政司，布政司类总呈达本部主案，以凭稽考”⑨。 （二）地方财政监察的机构与职能 1、按察司。 明代地方在省级设立三司，也就是布政使司、提刑按察使司和都指挥使司，提刑按察使司即为地方常设监察机关，财政监察自然也是其职能范围。 按察使的财政监察职能为 “总理各道，肃清郡县”，明代道的制度比较复杂，这里的道指分巡道，其前身是每省按察司下的分司，主掌审查省内府州县衙门财务情况，纠劾地方官员经济方面的违纪、 违法行为，“凡贪官污吏蠹政害民，及一切兴利除害之事，有益地方者，务在举行”⑩。同时， 会同巡按御史对地方官贪赃枉法行为随时加以考察、纠举揭发。 2、督抚。 督抚指总督和巡抚。 明代督抚职权范围没有固定的规定，通常是因事施职，但作为监察官，督抚是都握有相当的财政监察权和人事权的，两者相较，巡抚的财政监察色彩更为明显， 其基本职能为监察所辖区域仓库钱粮支出， 并通过核查账簿、 实地调查等方式，发现官吏舞弊贪污的问题并予以相应惩处。 前述都察院下监察御史与督抚相较，可以看到，他们都具有对地方的财政监察权利， 但在行使监察权时职权是有所不同的， 督抚比较侧重对所辖区域的全面管理职能， 巡按御史则是专掌监察事务。 二者各有侧重，但由于某些相近的职能范围，有时也不可避免地发生一些冲突和重叠。 三、明代财政监察的特点 观察明代财政监察体制，可以用全方位、多层级、交叉制约来形容，同时还具有全程监察、方式多样的特点。 在机构设置上，横向纵向相结合，设置可称齐全、分工也可谓具体，在中央，有都察院、六科和户部清吏司；对地方，有巡按御史、按察使司、督抚；从中央到地方，则由巡抚、监察御史执行。 可以看到，这一体制具有不同于此前任何朝代的特点，从中央到地方，各部门要受到相应监察机构的审查、监察，层级可称全面；在工作流程上，事前防范、事中监察、事后惩罚，接续相扣，环节可谓周密。 而且，对应行政区划，进行审计监察机构配置，如十三道监察御史和十三清吏司，行政区域与监察区域相一致，就可以把财政监察落实到地方，也能够保障监察范围的全覆盖。 因此，明初基于对财政监察工作的重视，财政监察法规制定完善，财政监察机构设置健全，监察人员选任考核严格，在一段时间内，确实有效促进了吏治清明和经济发展， 保障了国家财政的稳定，促成了王朝的繁荣和兴盛。 当然， 虽然财政监察体制在明代可以说得到空前严密的发展，但对其历史定位也不宜估计过高。 首先，监察体制本身在运行过程中逐渐出现弊端， 如多层次的监察机制容易造成机构重叠、职权混淆；其次，监察机构内部准许互相纠察， 这便往往会成为不同派系之间攻讦的工具；再次，明代的财政监察体制，是在君主专制极端强化条件下形成的， 它的设计使皇帝能够直接管辖监察机构、实施财政监察，但这也决定了因为皇权的至高无上， 财政监察官员的举劾稽查必须符合皇帝意旨，否则就很难实施。 明中叶以后，随着皇帝懒政怠政、吏治腐败，监察机制也逐渐败坏，人员短缺、考核形同虚设、贪腐滋生，财政监察作用很难落到实处，亦使明王朝更加腐朽，直至灭亡。 四、明代财政监察的经验及借鉴 毋庸赘言， 财政监督作为财政管理的重要组成部分，有利于防止贪腐、规范政府行为，有利于社会经济秩序的稳定。 通过对明代财政监察体制的观察，或可提炼出若干历史经验以资今日参考借鉴。 （一）完善监督法制建设 财政监督过程是行政执法过程，依法行政、依法监督是财政监督工作的根本准则。 因此，加快和完善法制建设，是做好财政监督工作的基础和前提。 借鉴明王朝以《宪纲》《大明律》《大诰》等法令对财政监督部门职能权限等做出详细规定， 并以重典严惩职务违法犯罪的历史经验，应加速相关法律及实施细则出台，规范财政监督内容、流程，明确监督主体权利、责任。 同时，要更加严格财政监督执法检查力度，重惩违法、违规行为。构建起完善的法律依据体系， 才能更好地促进我国财政监督工作的法制化、科学化、规范化。 （二）构建多重监督机制 明王朝的财政监察网络设计全面而严密， 多部门互相协调、互相监督、互相制衡，有效地促进了明初吏治的清明和国家财政的安全。 当前，为了更好地促进国民经济的均衡发展， 应将较为被动的专项和突击检查转为全过程、全方位的监督方式，把财政监督活动贯穿于财政管理和资金运行的全过程。 建立人大、审计、税务和财政等多部门的信息共享及联动机制， 建立多层次、高效率的监督体系，从各个方面对国家的政治经济政策落实进行监督。 （三）提升监察队伍素质 明初选拔财政监察官员， 对其品格和资历都有着严格的规定，并且，也非常注重对他们履职过程中职德能勤绩廉的考核，失职、渎职者即惩不贷。 在当今公共财政的体制下，专业精、素质强、操守明的干部队伍，更是财政监督工作能否顺利展开的关键，因此，应当重视并不断加强财政监督队伍的政治理论和业务水平的培养提高，加强纪律约束、严格考绩，为国家财政的健康有序运行保驾护航。 ■ 注释 ①《明太祖实录》表六十。 ②《皇明制书·宪纲》卷十。 ③《明皇制书·宪纲》卷十。 ④《明律》卷四，《户律·户役·赋役不均》。 ⑤《明律》卷七，《户律·仓库·多收税粮斛面》。 ⑥《明律》卷十八，《刑律·贼盗》。 ⑦《明会典》卷二O 九，《都察院一》。 ⑧《明会典》卷二一三，《六科》。 ⑨《明会典》卷十七，《户部·四》。 ⑩《明会要》卷四十，《职官志·十二》。 [1]（明）申时行等，（万历）明会典[M]．北京：中华书局，1989. [2]（明）张卤校刊，《皇明制书》[M]．台北：成文出版社，1969. [3]（清）龙文彬等，明会要[M]．北京：中华书局，1956. [4]（清）张廷玉等撰，明史[M]．北京：中华书局，2000. [5]怀效锋．大明律点校[M]．北京：法律出版社．1999． 财政为国家根本，关乎国运盛衰成败，中国历代王朝都非常重视财政制度的建设， 而对财政监察体系的设置，更是其中的重要组成部分。 明代，中央集权空前发展，其财政监察制度也达到了相当完备的水平。一、明代财政监察立法明朝开国皇帝朱元璋，基于自身幼时经历，认为元末吏治败坏、法令不行，是导致民不聊生的主要原因。 因此，他十分重视借助法令约束来规范统治秩序， 对于影响国家运行的财政监察，自然更为严格。（一）《宪纲》有关财政监察的规定早在洪武四年（1371 年），御史台进所拟《宪纲》四十条，作为行政监察、监察的法规性文件，朱元璋 “览之亲加删定，诏刊行颁给”①。 洪武二十六年（1393年），朱元璋又将之编入《诸司职掌》，嗣后，经建文、永宣等朝，屡有修改补充，正统四年（1439 年），明英宗正式敕谕颁布《宪纲事例》，最终并同一应财政监察相关法规，汇总入校修于明孝宗、武宗，重修于世宗，再修于神宗的万历《明会典》。《宪纲》中，对财政监察机构的设置、权限、执行方式等内容做出了明确规定。 主要的财政监察的职能和权利被赋予了科道系统，也就是都察院及其下属十三道监察御史、六科给事中、户部清吏司，以及提刑按察使司，他们负责审查中央政府和地方各级政府部门的相关财政活动，若有违法即行究治。同时，监察机构对于官员的经济犯罪，是有着审查及弹劾的权力的，“凡百官有司才不胜任，猥琐阊茸，善政无闻，肆贪坏法者，随即纠劾”②。 如发现贪污舞弊等行为， 对五品以上官员上疏弹劾，由皇帝定夺，五品以下则直接定罪惩处，再将处罚情况上报。明代对官员任期内政绩的审查，有考满和考察两种形式，考满的主要内容为辖下户口数、垦田数以及钱粮收入情况， 尤以赋税收入增亏来决定优劣；而考察所列举的第一项内容，便是 “贪”，显然，官员在任期中经济事务方面的政绩和可能存在的经济问题，都需由财政监察机构的官员会同吏部来进行操作、考核。 并且，为确保财政监察活动的顺利推行，政府明令从中央到地方各级衙门不许挟私阻挠，否则严加制裁。此外，《宪纲》还对财政监察官员的选拔任用要求，对他们的纪律约束以及考核审查标准都予以了明确规定，在选用上，“凡都察院各道监察御史并首领官，按察司官并首领官，自今务得公明廉重、老成历练之人奏请除授，不许以新进、初仕及知印承差吏典出身人员充用”③，也就是在品格和资历上均有所要求。 对于他们的职业纪律，同样加以约束，如规定其等务必奉公廉洁，不能侵占公私财物；履行公务时，要节俭不能铺张浪费；需依法办事，绝不能徇私舞弊；同时，要求监察官员之间需通力协作、互相监察等等。 为防止他们出现玩忽职守或营私舞弊问题，规定监察官员同其他部门官员一样，要按期接受例行的考满和考察，不仅如此，还要有与其工作内容相符合的特定审查， 如有违法行为或履职不称者即被清退罢黜。（二）《大明律》有关惩赃的规定《大明律》的基调，是以严刑峻法来惩治官民，相比唐宋立法而言，其中增加了很多有关财政监察的条文，范围涉及赋税征收、仓储管理、经费开支等财政活动诸方面，试图将各种违法乱纪行为都纳入监察体系。首先，对征税官员以及仓库管理者的处理。 前者，若征税存在 “放富差贫，挪移作弊” 等滥用职权、徇私舞弊行为，或者存在执法不严，或滥用职权擅加赋敛，或对自己职责范围内破坏财政秩序的情况纵容枉法；后者，对仓库财物粮米被盗损耗隐瞒虚报，或将府库钱粮私借挪用冒支等等，都会受到严格处罚。 对前者，如 “凡有司科微税粮，及离泛差役”，应 “各验籍内户口田粮，定立等第科差”，若赋役不均，故意放富差贫，“当该官吏，各杖一百”，“若上司不为受理者，杖八十”④。 再如“跌斛淋尖，多收斛面” 这种在征税容器上做手脚而私自多收的行为，要科以 “杖六十” 的处罚；而对征税时受财枉法行为，罪属贪腐，从重论处，“若以附除粮数，计赃重者，坐赃论，罪止杖一百”⑤。 而对于入库钱粮的管理，对因失职造成的钱粮被盗，要参照一般人盗窃仓库钱粮之罪处罚，“故纵者，各与盗同罪”。 因过失所造成的坏损，“计所损坏之物，坐赃论，着落均陪还官。 ” 对“凡监临主守，自盗仓库钱粮等物，不分首从，并赃入罪”，对于虚捏文案 “侵欺、借贷、挪移”，“并计赃，以监守自盗论”。 处罚程度因盗取数额而异，从 “一贯至四十贯” 不等，“一贯以下杖八十，至四十贯则斩”⑥。其次，对官吏犯赃的处理，集中列于《刑律受赃条》中，分为十一条，规定十分详细且惩处颇为严厉。 形式包括除官、 停薪等经济处罚， 根据所受赃款不同数额，处笞、杖、徒、流、绞刑等等不同的刑罚。 如对于受赃后有枉法行为者，受赃数额一贯以下处杖刑七十，每增五贯罪加一等，受赃若达八十贯，处以绞刑，受赃但未有枉法行为的官员，一贯以下处杖刑六十，同样以五贯为阶累进增加，达到一百二十贯，处杖刑一百，流放三千里。《大明律》的严密法网之外，朱元璋为惩治贪腐，亲自主持制定了《大诰》《大诰续编》《大诰三编》等法令汇编，其中涉及惩贪的有150 条，且用刑之重甚至是超过《大明律》的，这些重要条款都被附载于《大明律》之后，以补充、解释《大明律》的法律精神。二、明代财政监察体制从机构设置上，明代具有财政监察职能的机构，在中央有都察院、六科给事中以及户部十三清吏司，在地方有提刑按察使司及督抚等。（一）中央财政监察机构与职能1、都察院。 都察院设立于洪武十五年（1382 年），主管官员为都御史、副都御史和佥都御史，其下设十三道监察御史。 在院办事的堂上正官，其财政监察职能主要有两方面，其一，纠劾百司。 也就是纠举查核违反国家经济政策，以及有贪赃枉法行为的各级官员。 其二，考核百官，主要是对各级官员在任期内政绩进行考核，其中经济方面的政绩最为重要。 都察院在纠察各部门的违法、违纪案件过程中，对一般案件处理可同吏部做出决定，重大案件则要同刑部、大理寺一并审定议决。在都察院中， 具体实施财政监察活动的是其属下十三道监察御史。 监察御史对中央各部门以及地方政府均有财政监察职责。监察御史对中央各部门财政监察职责大致有三个方面，第一，与堂上正官相同，监察察举各部门官员是否存在经济违法行为，方式为可 “露章面奏”，也可 “退上封事”，并参与官员经济政绩的审核。 第二，两京刷卷，即对南北两京各衙门的公务文书进行审阅、勘查、核实，以了解财政活动、发现财政问题。 第三，巡视仓储，清查内府外廷仓库的钱粮出纳账籍，有无侵吞、挪用、盗窃、亏空和霉变残次等问题。监察御史对地方实施财政监察， 有专差和按差之分。 专差，即对盐政、茶马、漕运、关税、屯田、仓储等国家重要经济活动进行专项监察，称巡盐、巡漕、屯田御史等等，各有所掌；按差即所称巡按御史，巡查各地进行财政监察，“凡在外有司，扰害良善，贪赃坏法，致令田里荒芜，民人受害，体访得实，具奏提问”⑦，凡官员有经济上的违法问题， 对五品以上需要指明其违法事实呈交皇帝裁决，六品以下劣迹确凿者可就便拿问。 他们还要巡视地方仓库，盘查钱粮，防止苛滥。而为防止监察御史贪污舞弊，明代规定，监察御史回京复命，主官都御史要考核其工作是否称职、上奏皇帝，即 “回道考察”。 嘉靖十三年（1535 年）做出规定，都御史考核监察御史履职过程中称职与否， 要以如下工作成效为标准，即能否惩处奸恶无良官吏、能否为枉法冤屈之人主张、能否做到及时勘合公文、生活工作是否廉洁简朴、能否与同官协同合作等。若存在枉法曲护、甚至为非作恶等失职、渎职行为，便要奏请论罪、罢黜。2、六科给事中。 明朝六科给事中设置是对应吏户礼兵刑工六部，故为六科，每科主官为都给事中一人，左右给事中各一人。 六科给事中为独立机构，不隶属任何主官，他们直接向皇帝负责，他们有参政议政的言官职责、有谏议封驳之权，还要对文武百官监察弹劾。给事中的财政监察职能，户科和工科最为显著。 户科职在监察户部衙门的经济类事务，主要是对田赋、漕粮、盐课、官俸军饷等折色进行磨算注销，并需盘查各仓库钱粮征收纳库支出情况。 工科给事中职责权限范围很广，主要是工部衙门工程营造、器械制造费用评估审核，以及对工料仓库等的巡视勘查，要查考两京工部抽分、监察在京各税司及内府钱粮收支，还要监察货币铸造情况。二科之外， 其他科给事中也在不同方面进行对中央官署的财政监察，如官员考满、考察过程中，吏科要参与对其履行经济职能的政绩进行审查，“凡天下诸司官吏，三年朝觐到京，奏缴须知文册到科（指吏科），查出钱粮等项数目差错者，经该官吏参奏究治”⑧。六科的设置，鲜明体现了朱元璋分权治吏的理念。都察院之外另设六科，互不统属、相互制约，在中央便形成了互补并制衡的监察体系。 都察院侧重于纠察全国官员，六科给事中主要对口监察中央六部，十三道监察御史则重点审计地方。3、户部十三清吏司。 明初自罢 “比部” 之后，未再设独立审计机构， 户部作为统领全国财政事务的管理机构， 其职掌权限就变成既管理财政收支又负责财政监察，也就是财政管理与审计监察职能都集中于户部。户部的职责范围，一是审核财政账簿，每年年终，县州府布政司逐级编制报表，上报一年来财政收支，然后派计吏送往户部核销， 户部则对各级所送交报告进行逐一勘查、核实，并将审查结果及全国财政状况呈奏皇帝。 二是审核户口册。 每至大造黄册之年，户部便主持负责对各地造送黄册进行审核， 勘查审核全国户口和赋役等。 三是审核鱼鳞图册。 四是 “明白究问” 各地粮长催办的赋税钱粮。 五是监察仓场和管理太仓库，也要对地方仓库进行定期监察。户部下设的十三清吏司， 要负责地方财政的审计监察，对各地钱粮征收、起运、存留等情况进行审查。 前述每年各布政司及府州县报送户部核销的本年收支事项， 便由十三清吏司负责， 对所管布政司报告进行核查。 同时， 户部还对各地户口和土地变动情况进行审核，“凡各处户口，每岁取勘明白，分豁旧管、新收、开除、实在总数，县报于州，州类总报之于府，府类总报之于布政司，布政司类总呈达本部主案，以凭稽考”⑨。（二）地方财政监察的机构与职能1、按察司。 明代地方在省级设立三司，也就是布政使司、提刑按察使司和都指挥使司，提刑按察使司即为地方常设监察机关，财政监察自然也是其职能范围。 按察使的财政监察职能为 “总理各道，肃清郡县”，明代道的制度比较复杂，这里的道指分巡道，其前身是每省按察司下的分司，主掌审查省内府州县衙门财务情况，纠劾地方官员经济方面的违纪、 违法行为，“凡贪官污吏蠹政害民，及一切兴利除害之事，有益地方者，务在举行”⑩。同时， 会同巡按御史对地方官贪赃枉法行为随时加以考察、纠举揭发。2、督抚。 督抚指总督和巡抚。 明代督抚职权范围没有固定的规定，通常是因事施职，但作为监察官，督抚是都握有相当的财政监察权和人事权的，两者相较，巡抚的财政监察色彩更为明显， 其基本职能为监察所辖区域仓库钱粮支出， 并通过核查账簿、 实地调查等方式，发现官吏舞弊贪污的问题并予以相应惩处。前述都察院下监察御史与督抚相较，可以看到，他们都具有对地方的财政监察权利， 但在行使监察权时职权是有所不同的， 督抚比较侧重对所辖区域的全面管理职能， 巡按御史则是专掌监察事务。 二者各有侧重，但由于某些相近的职能范围，有时也不可避免地发生一些冲突和重叠。三、明代财政监察的特点观察明代财政监察体制，可以用全方位、多层级、交叉制约来形容，同时还具有全程监察、方式多样的特点。 在机构设置上，横向纵向相结合，设置可称齐全、分工也可谓具体，在中央，有都察院、六科和户部清吏司；对地方，有巡按御史、按察使司、督抚；从中央到地方，则由巡抚、监察御史执行。 可以看到，这一体制具有不同于此前任何朝代的特点，从中央到地方，各部门要受到相应监察机构的审查、监察，层级可称全面；在工作流程上，事前防范、事中监察、事后惩罚，接续相扣，环节可谓周密。 而且，对应行政区划，进行审计监察机构配置，如十三道监察御史和十三清吏司，行政区域与监察区域相一致，就可以把财政监察落实到地方，也能够保障监察范围的全覆盖。 因此，明初基于对财政监察工作的重视，财政监察法规制定完善，财政监察机构设置健全，监察人员选任考核严格，在一段时间内，确实有效促进了吏治清明和经济发展， 保障了国家财政的稳定，促成了王朝的繁荣和兴盛。当然， 虽然财政监察体制在明代可以说得到空前严密的发展，但对其历史定位也不宜估计过高。 首先，监察体制本身在运行过程中逐渐出现弊端， 如多层次的监察机制容易造成机构重叠、职权混淆；其次，监察机构内部准许互相纠察， 这便往往会成为不同派系之间攻讦的工具；再次，明代的财政监察体制，是在君主专制极端强化条件下形成的， 它的设计使皇帝能够直接管辖监察机构、实施财政监察，但这也决定了因为皇权的至高无上， 财政监察官员的举劾稽查必须符合皇帝意旨，否则就很难实施。 明中叶以后，随着皇帝懒政怠政、吏治腐败，监察机制也逐渐败坏，人员短缺、考核形同虚设、贪腐滋生，财政监察作用很难落到实处，亦使明王朝更加腐朽，直至灭亡。四、明代财政监察的经验及借鉴毋庸赘言， 财政监督作为财政管理的重要组成部分，有利于防止贪腐、规范政府行为，有利于社会经济秩序的稳定。 通过对明代财政监察体制的观察，或可提炼出若干历史经验以资今日参考借鉴。（一）完善监督法制建设财政监督过程是行政执法过程，依法行政、依法监督是财政监督工作的根本准则。 因此，加快和完善法制建设，是做好财政监督工作的基础和前提。 借鉴明王朝以《宪纲》《大明律》《大诰》等法令对财政监督部门职能权限等做出详细规定， 并以重典严惩职务违法犯罪的历史经验，应加速相关法律及实施细则出台，规范财政监督内容、流程，明确监督主体权利、责任。 同时，要更加严格财政监督执法检查力度，重惩违法、违规行为。构建起完善的法律依据体系， 才能更好地促进我国财政监督工作的法制化、科学化、规范化。（二）构建多重监督机制明王朝的财政监察网络设计全面而严密， 多部门互相协调、互相监督、互相制衡，有效地促进了明初吏治的清明和国家财政的安全。 当前，为了更好地促进国民经济的均衡发展， 应将较为被动的专项和突击检查转为全过程、全方位的监督方式，把财政监督活动贯穿于财政管理和资金运行的全过程。 建立人大、审计、税务和财政等多部门的信息共享及联动机制， 建立多层次、高效率的监督体系，从各个方面对国家的政治经济政策落实进行监督。（三）提升监察队伍素质明初选拔财政监察官员， 对其品格和资历都有着严格的规定，并且，也非常注重对他们履职过程中职德能勤绩廉的考核，失职、渎职者即惩不贷。 在当今公共财政的体制下，专业精、素质强、操守明的干部队伍，更是财政监督工作能否顺利展开的关键，因此，应当重视并不断加强财政监督队伍的政治理论和业务水平的培养提高，加强纪律约束、严格考绩，为国家财政的健康有序运行保驾护航。 ■注释①《明太祖实录》表六十。②《皇明制书·宪纲》卷十。③《明皇制书·宪纲》卷十。④《明律》卷四，《户律·户役·赋役不均》。⑤《明律》卷七，《户律·仓库·多收税粮斛面》。⑥《明律》卷十八，《刑律·贼盗》。⑦《明会典》卷二O 九，《都察院一》。⑧《明会典》卷二一三，《六科》。⑨《明会典》卷十七，《户部·四》。⑩《明会要》卷四十，《职官志·十二》。参考文献[1]（明）申时行等，（万历）明会典[M]．北京：中华书局，1989.[2]（明）张卤校刊，《皇明制书》[M]．台北：成文出版社，1969.[3]（清）龙文彬等，明会要[M]．北京：中华书局，1956.[4]（清）张廷玉等撰，明史[M]．北京：中华书局，2000.[5]怀效锋．大明律点校[M]．北京：法律出版社．1999．