近日欧盟发布了针对外国政府补贴的白皮书，以加强对外国政府补贴的审查监管。如果立法通过，这将是继欧盟反垄断审查和欧盟外资审查之后，中国企业赴欧投资需要面对的又一项政府审批，可能会对中国企业未来在欧开展业务产生深远影响。

6月17日，欧盟公开发布了关于针对外国政府补贴的《白皮书》，提出建立补贴审查制度，以应对外国政府补贴对欧盟市场公平竞争带来的不利影响。《白皮书》供欧盟各成员国讨论，并向社会公众征求意见，截止日期为9月23日。预计2021年将启动立法程序。

《白皮书》表示，欧盟经济长期保持开放透明，欧盟约35%的资产已由非欧盟投资者拥有或控制，除传统外资来源地美国和加拿大以外，第三国流入欧盟的资本不断增加，尤其是来自外国国有企业的对欧投资快速增长。欧盟认为，现行的竞争政策、贸易政策和公共采购等规则主要针对欧盟成员国实施的补贴进行了规制，对于非欧盟国家的政府补贴缺乏监管。欧盟担心这一制度漏洞将使欧盟企业在与非欧盟企业竞争时处于劣势，比如获得外国政府补贴的投资者“高价”竞购欧盟企业股权以实现战略目的、“低价”投标欧盟公共采购以扩大市场份额。

欧盟委员会执行副主席韦斯塔格（图中）、欧盟委员会负责内部市场的委员布雷东（右一）举行视频记者会介绍“外国补贴白皮书”情况。（图片来源：中新社）

在此背景下，《白皮书》旨在通过立法填补监管空白，赋予欧盟主管机关打击损害市场竞争的外国政府补贴的新权力。市场普遍认为，欧盟此举可能剑指中国企业。

近年来，欧盟内部的执法案例也促使欧盟希望出台新规打击外国政府补贴。2019年2月，欧盟否决了阿尔斯通与西门子铁路业务合并交易。这一否决加剧了对如何保护欧盟企业与其他由国家支持的企业之间展开竞争的辩论。法国和德国对欧盟阻止两家公司合并感到不满，随后共同向欧盟施压要求确保公平竞争市场环境。2020年4月，在中车株洲公司收购德国福斯罗机车公司交易中，德国反垄断机构进行了全面调查，重点考察了中国政府提供的国有银行贷款等财政资助，涉及“中国制造2025”及“一带一路”两项国家计划。

《白皮书》的要点

《白皮书》重点提出建立补贴审查制度，避免外国政府补贴扭曲欧盟市场竞争秩序，确保实现欧盟企业与其它非欧盟企业之间能够公平竞争、同台竞技。

1.补贴审查的范围

《白皮书》指出，对于非欧盟投资者而言，以下三种情形均可能会被纳入补贴审查的范围：一是本国政府直接支持其在欧企业开展运营；二是本国政府为其收购欧盟公司提供财务便利；三是本国政府为其参与欧盟公共采购投标提供便利。

可见，《白皮书》提出的审查范围较为广泛，围绕多个不同领域进行审查，彰显欧盟全面打击外国政府补贴，坚定保护欧盟市场公平竞争的决心。中国企业尤其是国有企业未来收购欧盟公司的股权，可能将成为补贴审查制度的重点规制对象。

2.补贴审查机制

针对上述三类外国政府补贴，《白皮书》提出建立差异化的三种补贴审查机制。

一般性的补贴审查机制

适用范围。该审查机制也称为“兜底性”审查机制，其适用范围较为广泛，包括向在欧盟设立公司的经营者或者未设立公司但在欧盟市场开展业务的经营者提供外国政府补贴的所有市场行为，包括但不限于贸易和投资等。在该审查机制下，欧盟或者其成员国可依职权主动启动补贴审查程序，以确定在欧盟设立公司或者开展业务的外国投资者，是否存在接受外国政府补贴的情形，且该补贴扭曲了欧盟市场竞争秩序。

审查标准。对于涉及外国政府补贴的，欧盟或者其成员国在审查判定该补贴是否存在扭曲欧盟市场竞争的情形时，重点考虑政府补贴的特定类别，包括出口融资补贴、经营不善补贴（全球或全国经济动荡提供的补贴除外）、政府担保、税务减免等；同时还需综合考虑补贴金额、企业规模、市场环境、市场行为等因素。

审查流程。该机制采取分“两步走”的审查流程，即初步审查和全面调查。初步审查的目的是确认在欧现有业务是否存在扭曲市场的外国政府补贴。如果经初步调查后认为不存在政府补贴行为或者没有扭曲欧盟市场竞争，补贴审查流程即可终止。如果有证据证明可能存在扭曲市场竞争的外国政府补贴，则该补贴审查将进入全面调查程序。主管机关此时需要通知受调查企业、第三国政府、欧盟及相关成员国。在全面调查期间，相关当事方均有机会就是否存在政府补贴以及扭曲市场行为发表书面意见。主管机关可根据全面调查的结果，或者终止审查程序，或者要求受调查企业采取必要的补救措施，比如剥离资产、禁止投资、将补贴退还给欧盟或其成员国等，以消除通过接受政府补贴所享有的不公平竞争优势。

主管机关。《白皮书》建议欧盟和成员国均依职权启动补贴审查程序，提议建立一个与现行欧盟反垄断法律框架运作模式类似的欧盟与成员国之间的信息分享和执法合作机制。在涉及欧盟利益评估时，欧盟发表的意见对成员国具有约束力。

收购欧盟公司股权的事前审查机制

在该机制下，非欧盟投资者收购欧盟公司股权，项目交割前需要进行强制申报，获得欧盟补贴审查的批准。

申报情形。如果收购方在过去三年或项目交割后一年内获得超过特定门槛（如特定金额以上或者超过交易价款的特定比例）的外国政府补贴，以下情形下项目交割前需获得欧盟补贴审查：一是收购欧盟企业的控制权；二是收购欧盟企业的特定比例以上的股权；三是收购少数股权但具有重大影响。对于未经补贴审查而交割的，欧盟可依职权启动调查程序，并根据调查结果做出罚款或者撤销交易的决定。

审查流程。该机制采取分“两步走”的审查流程，即初步审查和全面调查。如果经过初步审查后认为，收购方存在政府补贴的情形，将进入全面调查程序。欧盟主管机关根据调查结果有权做出附条件审批或者否决交易的决定。

申报材料。申报时需提供交易有关信息，包括收购方的股权结构、融资信息、资金来源、过去三年全球和欧盟范围内的营业额、过去三年和未来一年（共计四个年度）从外国政府获得的财政资助等信息。审查机关将适当公开申报信息，征求利益相关方意见。

主管机关。对于并购欧盟公司股权所需的补贴审查，《白皮书》建议建立“一站式”审查机制，由欧盟作为唯一的主管机关，其成员国可向欧盟提供信息，欧盟在做出最终决定前可与成员国进行磋商。

竞标欧盟公共采购的补贴审查机制

《白皮书》指出，非欧盟投标者参与欧盟公共采购竞标的，需要在提交投标文件时告知招标机构，其在特定期限（比如过去三年或者合同执行期间）内是否获得外国政府补贴。由公共采购的招标方和政府主管机关将对其进行评估。该机制也采取分“两步走”的审查流程，即初步审查和全面调查。经调查后认为存在外国政府补贴扭曲市场公平竞争的情形，投标者将被取消此次投标资格，甚至取消未来数年的投标资格。对于投标时未能告知的，经查实后将给予罚款、取消资格或者解除合同。

3.关于外国政府补贴的界定

《白皮书》中关于“外国政府补贴”的定义较为宽泛，主要是指非欧盟政府或公共机构的财务资助。《白皮书》列举了不同形式的财政资助，其中包括注资、贷款、融资担保、税收优惠、财政激励、经营亏损抵消、债务豁免、债务调整等。过去三年获得外国政府补贴不足20万欧元的，可豁免欧盟补贴审查。

4.补贴审查与欧盟现行审查制度的关系

就对欧投资而言，欧盟目前已经制定了《欧盟合并条例》（2004年实施）和《欧盟外资审查条例》（将于2020年10月实施），从保护欧盟市场公平竞争和欧盟安全两个角度，分别建立了反垄断审查制度和欧盟的“国家安全”制度。因此，在欧盟现行法律框架下，外国投资者收购欧盟公司的股权，需要遵守反垄断审查和外资审查制度。《白皮书》旨在现行两个审查制度基础上，提出建立新的补贴审查制度，消除非欧盟投资者通过获得外国政府补贴扭曲欧盟市场竞争的不利影响。

《白皮书》指出，如果某项对欧收购交易同时落入反垄断审查、外资审查和补贴审查的范围内，则收购方需要同时就三项审查进行事前申报。可见，补贴审查独立于现行的反垄断审查和外资审查制度。

总体而言，《白皮书》提出建立的补贴审查制度，将是现行反垄断审查制度和外资审查制度之后又一项重要的政府审批，可能是中国企业未来对欧开展投资业务需面对的“第三座大山”。

背后的启示

1.释放了保护主义信号

在西方发达国家掀起保护主义和收紧外资审查的大背景下，欧盟及其成员国近期不断修法立规，事实上手中已经有了较为丰富的监管政策工具，比如保护市场竞争的反垄断审查和维护欧盟安全和公共秩序的外资审查。突发新冠疫情导致欧洲资产价值缩水，加剧了欧盟关键资产被外资抄底的风险，此时发布《白皮书》提出增加新的政策工具，加大对欧盟资产保护力度，升级市场竞争保护措施，彰显欧盟进一步收紧外资监管趋势，释放较强的保护主义信号。

欧盟副主席兼竞争事务负责人维斯塔格表示，“帮助欧洲企业更好地应对外国企业的不公平竞争，意在制定新的政府工具，避免享受国家补贴的外国企业在欧盟市场上与欧盟企业进行不公平竞争”。

2.加大中国企业对欧投资的难度

一旦立法通过，会让中国企业开拓欧盟市场更加艰难，大大降低交易的确定性。

一是竞购欧盟项目可能处于不利地位。国有企业将成为补贴审查制度的规制对象，未来其竞购欧盟资产面临美国、加拿大等国竞争对手时，欧洲卖家选择与中方合作可能变得谨慎，让中方在竞标中处于不利地位。

二是增加交易谈判的难度。在补贴审查制度立法实施后，中方收购欧盟企业股权，除可能面临欧盟反垄断审查和外资审查之外，项目交割前还需要通过欧盟的补贴审查，交易双方如何分配审批风险，将成为交易谈判又一难点。

三是交易时间表可能延长。考虑到《白皮书》对外国政府补贴定义较为宽泛，以及不进行事前申报的严重后果，为寻求交易确定性，可以预见很多投资在交割前可能会寻求获得欧盟的补贴审查，接受欧盟初步审查和全面调查，势必会影响交易时间表。

3.做好统筹谋划，有效降低补贴审查风险

《白皮书》目前尚处于立法动议阶段，待征求公众意见后进入立法程序，通常来说会在欧盟成员国之间进行博弈。中国企业需要充分认识补贴审查制度的重大影响，密切关注欧盟立法动向，适时研判评估投资风险，提出补贴审查应对预案。鉴于中欧双方领导人同意力争2020年内达成双边投资协定，我们也希望在最终的投资协定中能够对补贴问题给予回应，中欧双方从政府层面推动减少投资壁垒。

此外，考虑到《白皮书》要求收购方或者投标者需要披露资金主要来源，说明是否获得税收优惠、国有银行贷款等形式的政府补贴，尤其是欧盟在近年多起执法案件中否认中国国有企业之间存在独立关系，势必会让补贴审查变得更加复杂。因此，中国企业未来在推进欧盟业务时，更加需要提前做好筹划，正确理解竞争优劣势，谨慎评估融资条款，讲好中国商业化故事，有效防范补贴审查风险。FlC